“以闲养忙”：社区居委会的自主性研究
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为什么社区居委会在“有限资源与海量任务”下似乎游刃有余？如何解释这些社区居委会的“忙与闲”？本文以G市Q社区居委会作为研究对象，通过长期跟踪调研，生动展现了部分社区居委会“自主性”的治理术，将“以闲养忙”的行动策略归纳为动员逻辑、打包逻辑和应付逻辑，社区居委会由此也使得数以百计的任务所带来的繁忙处于自身可承受的范围，从而体现出一种时间相对自由的忙闲交加状态。文章选题有趣、视角新颖，打破关于基层时刻繁忙的既有认知，为理解城市基层治理的负担与自主性问题提供了一种独特的观点。（政治学人编辑部）
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作者简介
凌争，南开大学周恩来政府管理学院讲师，数字政府与数据治理研究中心、中国政府发展联合研究中心研究员。
既有研究强调基层治理始终囿于“上面千条线、下面一根针”的忙碌之中。然而，调研发现某些城市的部分社区居委会并非时刻处于重压之下，而是有不少清闲时间。如何解释这些社区居委会的“忙与闲”？本文将此类城市社区居委会的现象概括为“以闲养忙”，尝试通过分析G市Q社区居委会的案例对“以闲养忙”的行动逻辑提供解释：社区居委会长期处在“有限资源与海量任务”的矛盾之中，有限资源不仅表现为社区居委会的运作资源与激励严重不足，还表现为上级对社区居委会任务执行“有意或无意”地缺乏监督。鉴于此，社区居委会形成了应对“海量任务”的行动策略：以动员的逻辑执行上级交付且存在监督的重点任务，以打包的逻辑承担日常民生工作，以应付的逻辑应对上级交付的缺乏监督的重点任务以及其他任务。这使得社区居委会处于时而繁忙、时而清闲的状态，而清闲则作为组织超负荷运转的非正式报偿被保留下来，进而成为维持与凝聚社区居委会的重要因素。
一、引言
基层治理既是国家治理体系的末端，也是群众工作的前线，各治理主体遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续推进公共利益的实现。党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。作为城市基层治理的基础单元，社区居委会与每一个市民的生活紧密相关。尤其是自疫情暴发以来，社区成为联防联控的第一线，作为外防输入、内防扩散最有效的防线，社区居委会愈发贴近每一个人的生活，而社区工作者在高强度的工作中表现出的奉献精神也令人民群众印象深刻。
既有研究将上述高强度的工作归结为基层在“上面千条线、下面一根针”结构下的必然结果：作为行政体制金字塔末端的基层在压力型体制下负担过重。一系列有关政策执行的研究展现了基层治理主体在“有限资源与海量任务”下的策略选择。这对于行政化倾向愈发严重的社区居委会也是如此。作为“政绩共同体”，社区承接街道办交付的各类任务，被当作国家治理真正的“最后一公里”。伴随城市基层治理的兴起与群众“办事不出社区”目标的提出，实现以服务群众为代表的社会治理目标成为社区居委会的重要任务，上级服务窗口逐渐下移，低保、就业等多项公共服务事项办理权限逐渐下沉，社区居委会承担的职能愈发繁杂。理论上，社区居委会应该比以前更忙。
然而，调研发现，“某些”地区的部分社区居委会并未深陷工作的漩涡之中。事实上，这些社区居委会的工作人员经常有空闲时间到其他办公室闲聊家常（孩子的学习是永恒的话题），或者通过刷视频、追剧、玩一些简单的电脑游戏来打发时间。长期追踪调研发现，社区居委会并非“躺平”，而是“熟练地”应对上级下派的各项工作。为什么社区居委会在“有限资源与海量任务”下似乎游刃有余，社区居委会工作人员的足量空闲时间又该如何理解？既有研究还未为对此提供有效的解释。由此，需要进一步理清的研究问题是：社区居委会在“有限资源与海量任务”下遵循怎样的工作逻辑？这一工作逻辑是否呈现出规律性特征？这种规律与“忙”“闲”是否相关？这一可能的相关性背后的逻辑是什么？
本研究将此类现象概括为“以闲养忙”，并尝试概括其背后的逻辑。“以闲养忙”表面上刻画了部分社区居委会忙闲交织的工作状态，实则展现了部分社区居委会“自主性”的治理术。虽然社区居委会长期处在“有限资源与海量任务”的矛盾之中，但所有基层工作者并非时刻忙于工作。社区居委会形成了应对“海量任务”的行动策略：以动员的逻辑执行上级交付且存在监督的重点任务，以打包的逻辑承担日常民生工作，以应付的逻辑应对上级交付的缺乏监督的重点任务以及其他任务。这些策略一方面源于行政体制金字塔末端的治理资源匮乏，另一方面源于上级对社区居委会行政管理的“失能”：上级不仅难以为社区居委会争取资源，还要向社区居委会下派更多任务。由于难以为社区居委会提供有效激励，“缺乏监督”成为上级提供的激励“替代”，这为社区居委会的自主性提供了制度空间。社区居委会得以采取上述行动策略执行任务，表现出“时而繁忙、时而清闲”的状态，而清闲则作为对组织超负荷运转的非正式报偿被保留下来，进而成为维持与凝聚社区居委会的重要替代。
为进一步对上述解释提供支持，本研究选择G市Q社区居委会作为研究对象。为更为深入地了解社区实际，研究团队从2021年12月—2022年8月追踪Q社区工作，参与疫情防控、“创文”检查、疫苗注射、党建任务、网格化管理等工作，列席社区专题会议，获取了大量一手资料，并将访谈作为获取信息的补充渠道。本研究旨在通过长时间的跟踪调研理清社区居委会的工作内容与工作状态，聚焦社区居委会在具体工作任务中的行为以提炼该组织的运作逻辑，进而回应上述研究问题。本研究将从四个方面对上述内容进行论证：首先，综述有关基层社区组织以及基层治理的文献；其次，阐释社区居委会自主性的逻辑，阐述社区居委会的政策执行过程并剖析“以闲养忙”的意义；然后，以Q社区居委会为案例展现前述的解释逻辑；最后，讨论“以闲养忙”对社区治理在政治学与公共管理学意义上的影响。
二、文献综述
基层社区组织始终处于公共服务和社会管理的最前沿，面向群众、服务群众、管理群众。在广义上，基层社区组织是指在社区地域内面向居民开展工作、满足其需要的各种组织；而狭义的基层社区组织则指由社区及其居民组建并吸纳社区成员参与的以满足居民社会性需要和社区公共利益为目标的社会组织。本研究只考虑城市中有明确的组织建制与角色定位的正式组织，不考虑松散的、网状的、角色定位没有明文规定的非正式组织。我国城市的基层社区组织可分为党政组织（如社区党委）、自治组织（如居民委员会、业主委员会）及中介组织（如各类协会）三类。随着社区党群服务中心的落成，社区党委、居民委员会、社区工作站等组织在空间上被集中一起，旨在为民众提供便利的“一站式”服务。社区居委会在基层治理现代化建设之下则成为一个拼图式“组合体”，旨在打造社区自治与管理基础上的为民服务的强劲引擎。本研究关注的社区居委会便是此类基层社区组织，包括但不限于居民委员会、社区工作站、新时代文明实践站等，应被整体地视为一个既对上承接职责、也对下提供服务的主体。
单位制瓦解带来单位职能外移，加上人口老龄化、无单位归属人员以及外来人口增多等因素，城市社会问题日益增加，社区居委会承担了更多的管理、服务工作；同时，上级还会以工作重心下移为名义将大量工作推给社区居委会，而对上的过度依赖又致使社区居委会无力抗拒。社会团体和中介性社会组织发育的严重不足导致各项事务无法被高效分工，以社区居委会为代表的基层社区组织成为基层治理中比较成熟的执行主体。
基层治理是国家治理、地方治理的微观基础，是一项复杂的系统工程。有效的治理体系要具备整体性、系统性和协同性，依托其所在社会结构、发展特性等条件构建。然而，现实中的基层治理主体却成为各部门工作的承受层、操作层和落实层，整日忙于应付、不堪重负，正所谓“上面千条线、下面一根针”。前述一系列有关政策执行的研究已将基层治理主体的“应对”过程展现得淋漓尽致。这些基层治理主体的应对策略源于现实中的基层治理体系并不健全，诸多条件仍有欠缺。既有研究的相关解释可大致分为三个维度。
第一，从体制机制上看，“有限资源与海量任务”下的权责失衡导致基层主体缺乏执行能力。治理负荷沉重与治理资源有限的矛盾贯穿基层治理全过程。治理能力与治理任务不匹配、治理专业性要求与治理技术不匹配、治理资源与治理需求不匹配，进而产生基层工作者疲于应付、基层问题层出不穷等问题。多重挤压下的基层政府权力产生了明显的外溢，当基层政府无法继续承受挤压时，就会突破原有的组织边界而寻求支持。部分基层治理主体在内部人力、时间等资源极度短缺的情况下会有选择地采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作，通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。权责失衡导致基层难以高效完成任务，“抓大放小”成为基层治理的常态化策略。
第二，从政府过程上看，压力型体制下的层层加码加剧基层主体的任务执行难度。不同于体制机制呈现权责失衡的静态特征，层层加码强调基层治理主体的上级不断下派“更多”任务的动态特征。越来越多的治理任务转变为具有刚性规则的政治任务，中心工作数量激增，部分治理主体不得不在多个治理领域同时开展工作。基层治理主体的工作范围被新出现的工作侵蚀、扩张，工作量及工作要求均大大提高，基层治理主体不堪重负。为完成上级下派的任务，特别是协调科层制逻辑与本土逻辑之间的张力，基层治理主体形成了独特的治理逻辑。对待一些履行意愿和能力不高的政策，基层通常被动应付上级要求，甚至进一步出现政策悬置现象。由于工作的繁杂，基层在处事上补救多过预防，只有当问题爆发、危机出现之后，基层才会进入治事状态，进行“事件性”治理，其权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性。在这个过程中，一系列非正式权力运作策略仍是基层治理主体在应对检查时的惯用手段。
第三，从能动性上看，基层治理主体的政绩考核与竞争环境加剧工作的“内卷化”。伴随社会治理在国家治理中的地位不断提升，特别是城乡社区治理在党的十八大以后上升为党中央的执政战略，为创新而竞争的逻辑逐渐成为地方政府的重要考量。近年来“党建引领”为基层治理主体提供了“创新”的新机遇，通过授权赋能激发基层治理主体活力，推动基层治理不断探索，进而解决基层长期存在的治理悬浮化问题。然而，政府创新存在风险，这对于资源有限的基层治理主体更甚。出于避险与避责的基本动机和理性选择，部分基层治理主体的创新停留在“形式创新”“文本创新”的层次，问题得不到实质性解决，反而使治理陷入内卷化状态。伴随“党建引领”“技术治理”等机遇的是承担更多职能，基层治理主体也在更多的“比学赶超”中投入更多精力，陷入“越做越忙”的执行困境。
既有研究展现了基层治理主体在执行端的策略选择及其逻辑，这些研究形成了一个共识：由于上级掌握的政治和经济资源能够控制基层治理主体的人事任免、经济分配和工作任务，大量琐碎的行政事务被交给基层执行，而基层治理的“被重视”则赋予了基层更多新职能。这再次分割了本就不算充足的治理资源，加剧了基层治理困境，使“上面千条线、下面一根针”的基层形象更加深入人心。然而，调研发现部分地区的基层治理主体并非时刻处于重压之下，甚至拥有“大量”闲暇时间。为什么基层治理主体在“有限资源与海量任务”下似乎游刃有余？基层工作人员的足量空闲时间又该如何理解？既有研究不仅未对此提供有效的解释，还形成了一种与之相反的解释。虽然深陷“有限资源与海量任务”的困局，但基层治理主体存在行动自主性，这不同于既有研究。文章下一部分将通过理论构建，阐释导致以社区居委会为代表的基层治理主体处于如此反常状态的行动逻辑。
三、社区居委会的政策执行策略：一个解释逻辑
（一）社区居委会政策执行的组织环境
社区居委会身陷“有限资源与海量任务”的结构性困境。社区居委会处于行政体制的最末端，是作为派出机构的街道办事处的下级。可以说，社区居委会是政策执行真正的“最后一公里”。既有研究强调基层治理主体缺乏与上级议价的能力，社区居委会显然是最缺乏议价能力的治理主体。作为《居委会组织法》规定的基层群众性自治组织，社区居委会内部的人力、财力、权力、时间等资源极度短缺，治理能力严重不足。以本研究的Q社区为例，该社区现有办公用房使用面积不到230平方米，社区共13名工作人员，共对下辖的6个小区进行直接管理，辖区居民超过2200户，常住户数超过1800户，60岁以上老年人约1200人。这种资源的极度匮乏在治理任务层层加码的过程中不断扩大，不仅表现为治理任务数量变多，还表现为治理任务难度提升。
社区居委会在基层治理的内卷化竞争中“赢得”能动性。国家对社会治理的重视使基层治理主体“迎来春天”。围绕“创新”的一系列行动激发了基层治理主体的能动性，这加剧了基层治理主体间的竞争。然而，基层治理主体的资源供给跟不上内卷化竞争的速度，而基层主体也在“迎来春天”后承担了更多职责。换言之，供给的资源不如增加的职责，权责错配进一步加剧。资源集中在内卷化竞争的领域，导致社区居委会在应对其他工作时捉襟见肘，此时社区居委会与其上级形成政绩共同体，上级更倾向于支持社区居委会将资源投入内卷化竞争。鉴于此，放松对社区居委会其他任务的监督成为上级的必要手段，这为社区居委会的选择性执行提供了空间。
“时间”是社区居委会所长期缺乏的激励的有效替代品。社区居委会的选择性执行并不意味着上级对其他工作的忽视，但上级同样因受制于“有限资源与海量任务”的困境而难以提供有效激励。此时，“时间”成为上级有能力提供的激励。“时间”指的是社区居委会的工作人员某种程度上能够灵活安排工作时间，而非像“科层机器”的“零件”按部就班甚至超负荷运转。换言之，拥有一定的时间自由成为“钱少、事多、任务重”岗位的主要吸引力，也成为上级在缺乏有效激励时能够令下级兼顾其他工作的有效抓手。这些有赖于上级与社区居委会在长期互动中形成的潜规则：上级对于社区居委会工作监督的“疏忽”。“时间”也成为社区居委会在执行过程中展现能动性的主要动机。
（二）社区居委会政策执行的逻辑
上述组织环境为社区居委会发挥自主性提供了空间。为应对“有限资源与海量任务”的张力，特别是在完成上级交付的重点任务后还要兼顾其他任务，社区居委会的行动策略可分为三种逻辑：动员逻辑、打包逻辑、应付逻辑。
动员逻辑是指社区居委会通过“全员皆兵”的方式对待上级交付的存在监督的重点任务。虽然社区居委会的工作遵循“专业化分工”的逻辑，但结果是每个成员承担数十项任务。人力资源的高度稀缺使社区居委会难以通过专业化分工的形式“按部就班”地执行上述重点任务，全员皆兵的互相帮助成为社区居委会工作的常态。在此，动员逻辑对组织内成员有了更深一层的含义，意味着组织成员靠自身难以完成本职工作时感受到组织的帮助。可以说，动员逻辑对资源稀缺的组织不是“折腾”，不仅可以“集中力量办大事”，其背后蕴含的情感治理要素超越了成员各扫门前雪的理性选择（成员的这种理性选择对资源匮乏的组织的运作是致命的），最终凝聚了组织成员。
打包逻辑是指社区居委会将任务累积后统一办理，而并非“一事一议”。打包逻辑一般分为两种：一种是社区居委会针对某项工作的打包，即等该工作达到一定数量时统一执行；一种是社区居委会针对多项工作的打包，即多项工作的总和达到一定数量时统一执行。使用打包逻辑应对的任务多为社区居委会的日常民生工作，多为“需求-办理”导向。这些工作的交接与办理通常设有一定期限，而非即时办理或短时间的限时办理。打包逻辑不仅体现了社区居委会对组织内资源（特别是人力资源）的有效配置，还符合组织间的资源配置——需要向其他部门交接或共同办理的工作同样消耗其他组织资源。同时，打包逻辑也为社区居委会的工作人员提供了自由安排时间的可能性：社区居委会的工作人员只要能在规定时间内完成工作就行，至于何时完成并不重要。
应付逻辑是指社区居委会应对上级交付的非重点任务以及缺乏监督的重点任务的逻辑。在“有限资源与海量任务”的困境中，社区居委会由于资源极度匮乏只能全力以赴完成少数重点任务，兼顾日常民生工作，对于其他的“海量任务”的灵活应对成为组织运作的必然结果。以Q社区为例，13名工作人员每年要承担百余项上级交付的工作，这些工作还存在多项“需求-办理”导向的民生工作，且没有完成标准，只要有需求就要办理。鉴于此，应付逻辑的产生是居委会在资源极度匮乏条件下“抓重点”的产物。对组织内成员而言，资源匮乏、激励缺失与任务繁重的工作被认为是“不合理”的，这些工作会消磨成员的工作热情与责任心，不利于社区开展工作。因此，应付逻辑的广泛存在体现了社区居委会保护组织内成员的自主性，也是一种“弱者的武器”，是神经高度紧绷的组织的“安神剂”。显然，运用应付逻辑应对的任务越多，组织内成员的自主时间越多，他们在既有条件下的“获得感”越强。总之，必须客观看待应付逻辑的存在及其意义，它是既有条件下社区居委会维持正常运转不可或缺的一种手段。
四、案例分析：Q社区的运作逻辑
（一）Q社区的基本情况
Q社区对下辖6个小区进行直接管理，其中5个属于准物业小区，1个属于纯物业小区。纯物业小区中以年轻人居多，自理能力较强；准物业小区老年人较多，多数居民的自理能力和合作能力较弱，更加依赖外部支持。然而，Q社区的人力资源极度缺乏。除社区党委书记外，Q社区共有10名社区工作者、1名公益岗人员以及1名片警，共同完成上级下派的各项任务，并为居民提供服务。同时，社区党委副书记兼任纪委书记，并设置有专门负责党务工作的人员。在社区日常工作中，公益岗人员能发挥的作用较小；片警属于执法人员，不参与行使执法权以外的事务；社区工作者由于工作性质又经常需要入户或到街道一级递交材料、听取工作的指导分配。社区居委会的人力资源更加捉襟见肘。
社区工作者不得不“一人承多职，一人对多口”。每位社区工作者需与多个业务科室对接，完成各类工作，包括但不限于党员团员管理教育、信访件处理、楼道堆物清理、路面清洁、垃圾分类入户宣传、道德模范宣传、政策宣讲、普法教育、育龄妇女登记、生育登记、孕优随访、新生儿保险登记、就业困难人员认定登记、失业人员职业介绍、通知并协助居民进行网上社保缴费、低保户登记领救助、失业金申领、困境儿童救助、定期走访残疾人家庭、退役军人节日慰问、居家养老服务卡办理、疫苗接种通知、排查走访社区“四失”“五类”人员及独居老人、完善社区重点人员底册信息、社区网格化管理台账填报、“创文”检查等。显然，社区居委会难以兼顾所有工作。那么，Q社区该如何应对？
（二）动员的逻辑：全员皆兵迎接全国文明城市检查
迎接全国文明城市检查是Q社区每年的重点任务。全国文明城市是全国城市评比的最高荣誉，通过政治动员行政体制内官员全力以赴是地方政府的主要策略。这种全员皆兵的模式对社区居委会更是如此。从收到检查消息到检查组前往G市检查，Q社区约有一周时间筹备迎检工作。在此期间，社区以准备全国文明城市检查为最高优先级的任务，发动全体人员共同参与。社区全体成员在检查组到达之前启动“5+2”“白加黑”的工作模式，每天加班加点清理楼道堆积物、保持社区卫生。除此之外，Q社区还会发动在职党员以及志愿者到社区帮忙，共同迎接全国文明城市检查。
Q社区全员皆兵迎接文明城市检查，主要表现为以下方面：第一，与迎接全国文明城市检查相冲突的任务全部暂停。为保证社区管辖范围内的城市墙壁整洁，社区工作者撕掉了小区公告栏外的一切通知和广告，包括前一天社区工作者刚在各小区张贴的社保缴费通知等涉及民生的重要通知。第二，迎接全国文明城市检查所需细节全部更新。Q社区逐个楼门更新、补全宣传栏里的网格员照片和信息，保证全国文明城市的网络化管理环节不出纰漏。第三，暂时接管与处理“三不管”的公共空间使用问题。社区集合综合执法大队、物业等多方力量共同清理楼道堆积物（如自行车）。第四，模拟“创文”检查的入户考察。社区选择愿意配合的居民，对于检查组问卷可能涉及的问题包括社区是否有新时代文明实践站、是否举办过活动、是否参加过活动、感受如何等，明确告知社区里设有新时代文明实践站（新增），对于其余问题引导居民给予正面评价。
Q社区全体成员时刻准备迎接与支援文明城市检查工作。全国文明城市的正式检查为期两天。从第一天早上起，社区全体工作人员、志愿者及街道的工作人员就开始进行路段清洁，主要工作是捡烟头和垃圾。第二天，Q社区被抽中接受“创文”检查，午后陆续有街道和各社区的工作人员前来“支援”。一部分工作人员在路上散步等待偶遇检查组并被提问，同时继续清洁路面。另一部分工作人员在社区安排好准备入户的居民楼下假装玩手机，等待检查组下楼时偶遇被提问。有经验的“主持者”分配“工作”时还嘱咐工作人员面对提问不要自行发挥，只做选择题，不做简答题。其余前来支援的人则分别和Q社区工作人员提前到确定好要入户的居民家预告并清理楼道卫生，告知居民答题技巧。
迎接全国文明城市检查是Q社区典型的重点任务。该任务既包括限期检查，还要求地方领导、街道书记、检查组的强有力考核验收。全国文明城市检查既关乎社区工作人员的年终奖励，也影响上级对社区的评星定级，更影响社区未来的财政预算及社区工作者的绩效。因此，Q社区在全国文明城市检查中全员参与、主动加班、没有缺勤。同时，Q社区注重迎接全国文明城市检查任务的质量。在备检期间，一切工作都被排在“创文”检查后处理，正式检查期间的其他工作更是全部延期两天。在街道书记和地方领导检验社区迎接检查的预演时，Q社区党委书记曾向上级汇报当时60岁以上老年人疫苗接种指标已经圆满完成，不但没有得到上级的肯定，反而被责怪分不清轻重缓急，表示当下应该全神贯注迎接“创文”检查。
以全国文明城市为代表的重点任务伴随着监督，社区既要保证此类任务的优先性，还要保证任务的完成质量。对社区而言，其他工作都要排在此类工作之后处理，这源于资源极度匮乏的社区难以兼顾。对于其他与社区居民息息相关的民生工作，社区该如何应对？
（三）打包的逻辑：整合时间统一处理民生工作
社区居委会的基本工作是基于“需求-处理”模式处理民生工作。作为老龄化率较高的社区，为老年人提供服务是Q社区的重要职能。临近12月底，众多老年人致电社区党群服务中心询问老年人乘车卡（敬老卡）何时发放。由于敬老卡还未发回社区，社区回复收到之后会张贴相关通知，未致电的其他老人可以通过关注通知上的时间和要求前来领取。但实际上，在民政主任取回敬老卡之后，致电社区的老年人会被告知可以携带身份证到居委会或者街道领取敬老卡，而原本承诺要张贴的通知被社区工作者私下以“元旦假期值班人手不足，无法接待太多居民，节后再行通知”的借口搁置。由于发敬老卡的工作缺乏上级监督，该工作也未对社区产生其他影响，且当时负责相关工作的成员都忙于上门开展60岁以上老人的疫苗接种工作，该工作暂时被搁置。
Q社区通过自主制定领取敬老卡的时间来完成发放工作。实际上，领取敬老卡工作与另一项工作相结合，即社区与居民“面对面”。这是社区年底的一项重要工作，即询问居民对社区工作的满意度，通过居民反馈“查缺补漏”，同时询问居民未来需要社区开展的工作，将部分内容作为来年工作计划中的一部分。通常情况下，这些工作由网格员上门询问、了解、登记与汇总，但由于60岁以上老人的疫苗接种成为今年社区的重点工作，社区全员出动挨家挨户动员老人注射疫苗，“面对面”工作就被社区整合为在老人领取敬老卡的时间同步完成。具体而言，由一名网格员负责敬老卡的分发，其他网格员负责登记老人的相关信息，并在敬老卡发放的过程中询问老人“面对面”工作的相关内容并记录。这样既节省了网格员上门工作的时间（特别是因无人在家而跑空），也能够获得老人更好的配合（提高工作质量），还能够节省敬老卡负责人的时间（用来做其他工作），一举多得。
采用打包逻辑统一处理民生工作符合后者的特征。民生工作的特性是“需求-处理”，这意味着民生工作“一件接一件”，其触发时间不定、空间分散。除紧急事件外，绝大多数民生工作不以“即时处理”为宜。例如，一些上门服务的工作可能因家庭成员上班而难以被即时接待，双方约好时间处理是更好的方式。不论是单一民生事项，还是多个民生事项的打包处理，都有利于实现社区与家庭的良性互动。网格员综合处理各项事宜，既能提高网格员单次工作效率，也能回应更多家庭的民生问题。网格员在发放老年卡的过程中也征集了与工作相关的其他问题，这些问题将在未来逐步被解决。
采用打包逻辑统一处理民生工作符合行政体制的运转规律。首先，民生工作事项既没有主体进行监督管理，又没有上级的考核评估要求，社区工作人员承担职能的多样性使其难以保证时刻在办公室待命。社区工作人员将多个民生事项统一办理，或将某个民生事项的多个需求累积后统一处理，都有利于社区整合人力资源。其次，民生工作事项的“需求-处理”通常需要其他部门协同处理或转交其他部门处理，基于打包逻辑统一处理民生工作也有利于其他部门有效处理民生工作，缓解其他部门人力资源有限的难题。
打包逻辑并不能处理所有工作，还存在动员逻辑与打包逻辑之外的工作，Q社区该如何应对？
（四）应付的逻辑：“多快好省”完成目标
应付逻辑是社区居委会应对其他工作的逻辑。除前述若干常规工作，还存在诸多其他常规工作以及临时交办的工作，这些工作并非上级重点关注，既没有上级监督，也没有民众参与，Q社区对于类似工作的态度就是“多快好省”地完成。以社区读书会为例，该项工作旨在通过阅读加强社区工作人员的文化水平与专业能力，培养其不断学习、充电的习惯。为更好地贯彻和推广读书会，原计划中的会议要素一应俱全：会议预告、主讲人、主讲书籍、时间地点一应俱全，并欢迎社区居民共同学习。然而，读书会并未按照原计划开展，实际工作中的读书会没有提前预告，负责组织活动的Q社区低保主任发现工作人员多数在岗便临时决定举办读书会。开始之前，社区文教主任制作了读书会的电子会标并投放于阅览室显示屏。参会人员就座后，由一位成员站在前面领读，其余成员人手一本书自行阅读，全程轮换两到三位领读者，同时进行多角度拍照。完成这一套流程后，与会人员被要求脱掉外套搭在椅子上（当时是冬天），按照相同流程再次进行一遍后各自回到工作岗位。读书会全程不超过15分钟。活动结束后，低保主任负责撰写活动报告，有相关经验的文教主任则在旁指导其从网络上“借鉴”。
举办时间不定、形式随意、形式化完成是读书会活动的特点。“一会多用”成为读书会的“常规操作”（外套一穿一脱就能用作两个季节的学习记录）；活动报告撰写也多自网络上“借鉴”修改而来。尽管读书会活动在举办过程中需拍照留痕，并与后续撰写的活动报告一起提交，但因此项任务不需要维持长期的、高密度的人员参与，加之缺乏强力的考核监督，往往被“打折”完成，即不以满足验收条件为前提，而是作为目的，社区工作者未在满足验收条件之外主动付出更多努力。拍照留痕是上级验收基层工作的常用手段，除了对照片数量的要求，上级并不会对任务完成度仔细核实，更不会进行实地考察。于是，“摆拍”成为完成此类任务的常用方法。显然，类似工作不在少数，一些要求定期召开的活动、会议等通常也采用前述方式完成，特别是以痕迹管理为主的监督工作，基层逐渐形成“以痕迹应对痕迹”的策略。
缺乏监督是应付逻辑广泛存在的必要条件。理论上，社区居委会的执行任务过程应伴随监督，任务完成后应及时验收。然而，如何验收一个社区居委会承担的上百项任务，如何验收上百个社区居委会分别承担的上百项任务？鉴于此，缺乏监督是基层治理的常态。这也被上级所“默认”：其一，若事事监督，谁来加入“钱少事多”的社区居委会工作？其二，若事事监督，监督方的工作谁来承担？因此，应付逻辑在社区治理中广泛存在。为应对监督不力的问题，以数字技术为代表的痕迹管理渗入基层，但多数情况下沦为形式主义，基层最终形成以痕迹应付痕迹，应付逻辑成功适应新的治理术。当应付逻辑能够完成社区居委会的多项任务，“上面千条线、下面一根针”的社区居委会也就有了属于自己的时间。
（五）时间自由：忙闲交加的社区工作
既有研究普遍认为基层处于“繁忙”之中，而Q社区则通过上述三种策略使数以百计的任务所带来的繁忙处于自身可承受的范围。Q社区通过动员逻辑、打包逻辑、应付逻辑应对上级交付的各项任务。换言之，社区居委会并不会对每一项任务都全力以赴，而是针对各项任务的具体特性调配资源，对待不同工作采取不同的策略，在运作过程中有选择地采取对任务付诸实践的方式，这是有限资源下运作的必然结果。在动员逻辑下，社区集中匮乏的资源共同完成任务；在打包逻辑下，社区有针对性地整合任务统一处理；在应付逻辑下，社区“多快好省”地形式化完成任务。正因如此，才能看到社区居委会成员的忙闲交加，在动员逻辑之外，他们的工作状态相对轻松。
Q社区还通过扩大应付逻辑的适用范围追求更清闲的状态。对于诸多文件要求承接的事项，“不查不理”成为社区居委会普遍适用的原则。与上级的频繁互动使社区居委会大致摸清“监督的边界”，尤其是诸多工作没有被监督，甚至“任务布置即结束”。许多任务不仅被社区居委会遗忘，也被上级遗忘，这是组织应对“有限资源与海量任务”的矛盾的必然结果。实际上，与上级多年的互动也为社区居委会勾勒了“工作的边界”，这使得基层能够不断扩大应付逻辑而追求清闲状态，而“有限资源与海量任务”则成为基层不断扩大应付逻辑的“借口”——工作太多忙不过来。
社区居委会通过自主性追求清闲状态具有重要的现实意义。Q社区成员认为这种清闲状态是合理的，是社区对成员的保护。“钱少、事多、任务重”是社区工作的真实写照，如何维持社区居委会的“战斗力”？这种清闲状态被认为是维持社区居委会战斗力最重要的奖励。清闲状态意味着社区成员拥有相对的时间自由，“接送孩子”“照顾老人”“办理业务”等家长里短的事情能够被社区成员所顾及，这是“上班族”难以企及的，而不断扩大的应付逻辑又使社区成员在工作之余拥有更多闲暇时间，这又让社区成员有了“喘息”机会。照顾家庭、工作中的闲暇可以说是非事业型导向群体的宝贵财富，相对的时间自由便成为社区岗位难得的吸引力。当物质激励、岗位激励与工作内容、工作压力极度不匹配，清闲状态就成为激励的替代品。这种替代品十分符合社区成员的诉求：社区成员属于难以在市场竞争中取得优势的群体，这使更多人在事业与家庭之间倾向于家庭。鉴于此，清闲状态是社区工作人员在物质之外的报偿。当社区工作人员拥有时间顾及家庭以及其他重要之事，并且能够在工作期间拥有自由度，全力以赴重点工作并兼顾其他工作便成为他们义不容辞之事，反而有助于保持高强度工作中的效率。
五、结论
本研究指出，既有关于基层繁忙的认知需要被重新审视。基层在超负荷运转背景下有能力变被动为主动，甚至从繁忙变为有余力。本研究并不否认基层繁忙的状态，而是提出一种可能性：在部分地区，基层可能并非被繁杂的工作所包围，而是处于繁忙与清闲交织的状态。这是诸多因素共同作用的结果。虽然“上面千条线”，但上级并非对每项任务都高度关注。在“有限资源与海量任务”的背景下，诸多任务被社区居委会认为是管理成本高、政治价值低。在职责同构体制之下，上级通常要依赖下级完成任务，因此不会对每一项工作“严防死守”。缺乏监督是上级调节社区居委会运作，使之更好地服务于重点工作的选择。这为社区居委会的灵活治理提供了空间和可能。社区居委会通过动员逻辑、打包逻辑、应付逻辑执行各类任务，三种策略为组织内成员提供了空闲时间，这种看似清闲的状态作为组织超负荷运转的非正式报偿被保留下来，进而成为资源匮乏的社区居委会维持与凝聚组织的重要因素。
治理负荷沉重与治理资源有限的矛盾贯穿于基层治理全过程，这一事实催生了基层治理主体的三种执行逻辑。在被动应付以完成过重的任务的过程之中，基层发现敷衍完成任务也并不会带来严重后果，因此开始扩大应付逻辑的适用范围。基层所承受的任务执行压力通过其自主运用三种逻辑得以缓解，基层不再一直处于忙碌状态。以Q社区居委会的运作为案例，本研究发现社区居委会的忙碌实际上是分时间段、分岗位的忙碌，而非时刻处于重压之下，社区居委会也有意识地为自身减轻负担，三种执行逻辑的运用使其对繁杂任务的处理变得游刃有余，展现了基层在被动接收上级任务背景下的运作自主性。
城市基层治理归根到底是对人的服务和管理，如何使基层治理远离“在群众身边、离群众很远”的困境仍亟待探索。在治理现代化以及党建引领、技术引领深入基层之时，本研究所提出的“以闲养忙”在部分地区仍然存在。这意味着如何选择分配各类任务的比重以及如何对这些任务的完成提供合乎管理权责一致要求的权力支持是探索基层治理现代化的重点与难点。必须说明的是，本研究的发现并非适用于所有社区。本研究侧重于纠正一种对于基层治理“忙”的偏见，展现一种不同于基层“忙”的状态，并阐释这种忙闲交加背后的必然性。如果权责错配程度进一步加深，这种“以闲养忙”的激励替代以及应付逻辑只会进一步扩张，切实推动基层治理现代化任重道远。
责任编辑：胡皓玥
一审：张子璇 二审：卢腾 终审：肖伟林
文章来源：《社会科学研究》2023年第5期
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